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El DNU 27/2018. Anomalías, transporte aéreo, seguros, tránsito y seguridad vial

February 28, 2018

 

1. INTRODUCCIÓN

LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

 

1.1.         El art. 99 inciso 3 de la Constitución Nacional legisló sobre los llamados decretos de necesidad y urgencia (DNU), como una atribución excepcional del Poder Ejecutivo Nacional para supuestos en que “… circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de gabinete de ministros…”.

 

1.2.         Límites a los DNU fijados por la Corte

 

Como se ve y pese a que se ha hecho uso y abuso de este sistema excepcional de legislación, los DNU tienen límites muy precisos que la Corte definió en "Consumidores Argentinos c/ EN - PEN Dto. 558/02-SS - ley 20.091 s/ amparo ley 16.986".“…En el precedente "Verrocchi", esta Corte resolvió que para que el Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes (considerando 9°)”.

 

1.3.         Las anomalías del DNU 27/2018

 

Sin embargo, hay otro elemento que es formal y sustancial a la vez, que es que los DNU deben ser “…decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de gabinete de ministros…”.En el caso del DNU 27/2018 no hay constancia alguna que se haya celebrado “el acuerdo general de ministros” para “decidir” su sanción y una vez decidido por la afirmativa, recién se genera la necesidad de su refrendación.

 

 

1.4.         Una cuestión que la Constitución no resuelve es si la “decisión para dictar un DNU debe ser unánime o es suficiente con la mayoría de los Ministros, en mi opinión sería suficiente la mayoría simple.

 

1.5.         En el caso del DNU bajo estudio, se advierte leyendo sus considerandos y comparándolos con la normativa constitucional y la doctrina de la Corte en el caso “Consumidores Argentinos” que no se invoca la situación de emergencia y urgencia incompatible con el trámite legal previsto para la sanción de las leyes; no se hace referencia a la necesaria convocatoria para celebrar el “acuerdo general de Ministros” y el temario propuesto y su realización, y solo se acredita que fue refrendado luego de ser decidido por el Poder Ejecutivo su sanción.

 

1.6.         En la última parte de los considerandos, el DNU dice “que encontrándose en receso el Honorable Congreso de la Nación, el transcurso del tiempo que inevitablemente insume el trámite legislativo implicaría un importante retraso en el dictado de las normas en cuestión, lo que obstaría al cumplimiento efectivo de los objetivos del presente decreto”. Esos “fundamentos” a juicio del Poder Ejecutivo son suficientes para decir que “…están dadas, por ende, las condiciones previstas en el articulo 99 inciso 3 de la Constitución nacional.”  Más grave por su grosería legal es lo que se afirma luego: “…que la naturaleza excepcional de la situación planteada hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución nacional para la sanción de las leyes…” Meras afirmaciones dogmáticas como suele decir la Corte para descalificar fallos judiciales.

 

1.7.         Es obvio que el receso legislativo no es un hecho excepcional ni imposibilita seguir el trámite previsto para la sanción de las leyes y en última instancia el Poder Ejecutivo tiene la atribución de convocar a Sesiones extraordinarias.

 

1.8.         EL DNU 27/18 constituye una decisión arbitraria del Poder Ejecutivo.

 

1.9.         Como se advierte en el caso, cabría aplicar la doctrina de la Corte sobre la “arbitrariedad” para declarar la nulidad absoluta del DNU 27/18 ya que el énfasis puesto en la redacción no es suficiente para acreditar la excepcionalidad ni la imposibilidad de seguir el trámite legislativo. Recordemos que la Corte puso como ejemplo de imposibilidad de dictar una o más leyes mediante el trámite ordinario previsto en la Constitución  “…que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal”.

 

1.10.      No cabe duda que no existió a la época de la sanción del DNU 27/18 ninguna circunstancia excepcional que justificara su sanción.

 

1.11.      Asimismo, es grave la falsedad en cuanto a que el DNU dice: “…Por ello El presidente de la nación Argentina en Acuerdo general de Ministros decreta…”.

 

1.12.      pasos formales para dictar un DNU

 

Los DNU si bien se sancionan bajo la forma de un decreto, se trata de una “decisión”, agregaría excepcional. El orden que se debería seguir para tramitar su sanción sería el siguiente: 1º. El Presidente o Jefe de Gabinete debe convocar a un Acuerdo General de Ministros para tratar la decisión de sancionar un DNU, exponer las razones de urgencia que justificarían la sanción y los motivos por los que resulta imposible seguir el trámite normal para la sanción de las leyes; 2º. Se debería remitir el anteproyecto respectivo a cada Ministro y conceder un plazo para su estudio; 3º. Se debería publicitar debidamente la convocatoria y el anteproyecto de DNU; 4º. Se realiza el Acuerdo general de Ministros; 5º. Se decide sobre su sanción. El acuerdo debería ser trasmitido al público.

 

1.13.      La excepcionalidad requerida no se debe equiparar a “secreto” de Estado” ni nada por el estilo

 

1.14.      La Real Academia Española en una de las acepciones de la palabra “acuerdo” define: “Argentinismo - Pleno de ministros que se reúne para deliberar sobre asuntos de Estado por convocatoria del presidente”.

 

1.15.      Al respecto en la Convención constituyente de 1994 el convencional Miguel Ángel Ortiz Pellegrini decía “El Poder Ejecutivo tendrá atribuciones de control que no son necesariamente legislativas y, por lo tanto, también están excluidas de las materias referidas al dictado de esos decretos.

Estos son los requisitos que podemos denominar sustanciales; éste es el armazón de fondo en lo referido a materia de decretos de necesidad y urgencia. Pero también hay una innovación importantísima como es la que podríamos llamar etapa procedimental, que está minuciosamente regulada en el despacho de mayoría. ¿Qué procedimiento se debe utilizar para que estos decretos tengan validez y cómo?

En la etapa procedimental podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa. En la ejecutiva, la primera distinción importante radica en que la norma dice que la decisión deberá tomarse con el acuerdo general de ministros. Y obsérvese qué importante: la decisión deberá ser tomada con el acuerdo general de los ministros.

La propia Constitución ha puesto un escenario importantísimo. Ya no pueden decidir solitos, encerrados en un despacho, sino que debe haber un escenario, el del acuerdo general de ministros. Y ello indica, a mi criterio, que la Constitución ha eliminado la posibilidad de una decisión unipersonal, aunque por supuesto el presidente tenga la voluntad hegemónica. Pero, en este caso, también habrá que considerar la voluntad de los ministros, por disposición de la propia norma. Esto es importante y ya veremos también por qué. Porque los ministros deben refrendar posteriormente el decreto, lo cual genera responsabilidad porque si los hechos no se desarrollaran de acuerdo con la Constitución, se podrá responder con el juicio político si fuera necesario.

Entonces, dejo en claro esta enorme innovación. No se trata de una decisión unipersonal sino de un acuerdo de ministros, refrendado por todos ellos. Este es el primer paso.”  (Ver 19ª Reunión -  3ª Sesión Ordinaria  28 de julio de 1994 Presidencia: doctor  Eduardo Menem, señor Alberto Reinaldo Pierri y doctor Ramón Bautista Mestre)

 

1.16.      Ni los considerandos del DNU, ni la prensa en general dieron cuenta de que se haya celebrado ese “Acuerdo General de Ministros”.

 

1.17.      Lo expuesto creo que es suficiente para considerar que el DNU 27/2018 es insanablemente nulo de nulidad absoluta lo que impediría que el Congreso lo pudiera ratificar.

 

 

1.18.      Al respecto la Dra. Carmen Argibay en el caso “Consumidores” decía en su voto: “…Como puede apreciarse, no hay opciones libres de implicancias y es en ese contexto que me inclino por tomar como punto de partida el sistema constitucional tal como fue creado: si el ejercicio de la función legislativa por el Presidente está condicionado al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 99.3, tercer y cuarto párrafo de la Constitución, y no se ha probado en el caso que dicha condición se haya cumplido, entonces las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente no consiguen superar la pena establecida por la misma Constitución, esto es, su nulidad absoluta e insanable”. Concluye su voto afirmando: “Por todo lo expuesto, corresponde declarar que el decreto 558/02 es absoluta e insanablemente nulo en los términos del art. 99.3, segundo párrafo, de la Constitución Nacional”.

 

1.19.      Reitero es cierto que se hizo uso y abuso de este sistema y que la existencia de mayorías partidarias facilitó casi en todos los casos su ratificación, mediante un proceso también cuestionable dado que los DNU solo podrían ser ratificados cumpliendo los pasos formales establecidos para la sanción de las leyes, ya que en definitiva el DNU es una ley.

 

1.20.      Para terminar con esta cuestión cualquier fiscal podría promover la declaración de su nulidad absoluta por parte del Poder Judicial.

 

1.21.      Cabria analizar una ultima cuestión y tiene que ver con lo dispuesto por el art. 17 de la ley 26.122 que dispone: “Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas por los artículos 76, 99, inciso 3, y 80 de la Constitución Nacional, tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2º del Código Civil.”

 

1.22.      En nuestra opinión el DNU 27/18 es una norma insanablemente nula de nulidad absoluta como lo dijo en su voto la Dra. Argibay, contra una sanción de este tipo, ¿puede afirmarse que la norma tiene vigencia?

 

1.23.      Otra cuestión, el art. 24 deja a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia para el caso que el DNU sea rechazado por las dos cámaras, conviene aclarar que es suficiente que una cámara no lo haga para que se mantenga su vigencia, otra anomalía incomprensible. Ahora bien ¿alguien puede tener derechos adquiridos establecidos por una norma nula?

 

1.24.  Creemos que no.

 

2. EL DNU 27/18 EN CUANTO A CONTENIDO

 

Está visto que luego del análisis precedente es relativo el interés por analizar el contenido del DNU ya que lo más probable es que el Congreso lo rechace o bien el Poder Judicial lo declare nulo.

 

Sin embargo, puede tener interés ir a algunos de sus contenidos para analizar cuál es la profundidad reformista del gobierno.

 

Es obvio que este análisis será limitado a las “reformas” que nos parecen que solo huelen a “reformismo”.

 

2.1.  El transporte aéreo

 

El capítulo V del DNU 27/18 se refiere a la Aviacion civil y si comparamos su contenido con los considerandos veremos que la reforma que se propone poco tiene que ver con el transporte aéreo. En los considerandos se hace referencia al plan de Modernización del Estado, de simplificación de normas para constituir una Administracion publica al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, apuntar a la gestión por resultados y la necesidad de derogar normas obsoletas y dictar nuevas regulaciones que facilitan la vinculación y las transformaciones entre los distintos organismos del Estado principalmente con los ciudadanos.

 

Pues bien, el DNU se limita a poner a la Empresa Argentina de Navegación Aérea (EANA) bajo la dependencia del Ministerio de Transporte, cosa que se debió haber hecho cuando se modificó la ley de Ministerios al asumir el gobierno en diciembre de 2015. Disuelve la Dirección Nacional de Control de Tránsito Aéreo y se trasladan a los diversos organismos a la propia EANA tales como la Gestión del Tránsito Aéreo (ATM), la Gestión de afluencia de Tránsito Aéreo (ATFM) y las funciones inherentes a las Oficinas de Reporte de los Servicios de Tránsito Aéreo (ARO) y del Servicio de Información Aeronáutica (AIS) en una serie de aeródromos.

 

En verdad más que de una reforma se trata de la adecuación de organismos a un nuevo organigrama administrativo.

 

Sin embargo, se omitieron las reformas esenciales y necesarias para modernizar el transporte aéreo como tal.

 

Se mantiene la ley 19030 y el Código Aeronáutico en su redacción actual que de hecho están siendo vulnerados diariamente.

 

En este aspecto el DNU resulta intrascendente.

 

2.2.  Tránsito y seguridad vial

 

El capítulo VI se refiere a tránsito y seguridad vial y se introducen reformas que no hacen al fondo de la cuestión.

Lo que se debe tratar es la inmediatez entre la comisión de la infracción, su juzgamiento y eventual condena. En general, parecería que el mayor incentivo para no cometer infracciones de tránsito, esta dado por la inmediatez entre la infracción y la sanción.

 

Entre el hecho y la resolución final no debiera pasar más de treinta días. Hoy con la tecnología existente es posible lograr ese objetivo.

 

2.3. Seguros

 

El capítulo XIX se refiere al tema y reforma el art. 11 de la ley 17418 con este texto: el contrato de seguro solo puede probarse por escrito, sin embargo todos los demás medios de prueba, inclusive cualquier medio digital, serán admitidos, si hay principio de prueba por escrito.” Realmente cuesta entender el sentido de la reforma ya que lo novedoso hubiera sido suprimir “…el principio de prueba por escrito.”

 

2.4.  La otra reforma es la derogación de la ley 13003 que imponía un seguro de vida colectivo para el personal al servicio del Estado.

 

2.5. Sin embargo, se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación, a emitir una reglamentación sobre la contratación de un seguro para casos de muerte por parte de los empleados del Sector Público Nacional; y el Ministerio de la Modernización será el encargado de licitar el respectivo servicio una vez fijadas las condiciones de contratación.

 

3. CONCLUSIÓN

 

La crítica al DNU 27/18 no significa que se ponga en duda la necesidad de una profunda reforma del Estado. Lo que nos parece errado es la metodología utilizada ya que toda reforma del Estado para ser efectiva debe ser profundamente debatida mediante el diálogo y una pedagogía constante, como lo afirma Jean Tirole en su reciente libro “La economía del bien común”.

 

El autor también explica que la gran mayoría de las reformas del Estado se hicieron en circunstancias nada fáciles. Las reformas suecas, dice, se hicieron precisamente en una época especialmente difícil: tras el estallido de la burbuja financiera y el recate de los bancos a comienzos de 1990, a pesar de una devaluación, una disminución del PBN del 5 entre 1991/94, el paro había crecido desde el 1,4% al 8,2 y el déficit del presupuesto fue del 15% en 1994.

 

Cuando se leen estos datos, con esos números nosotros estaríamos celebrando…

 

 

(*) Abogado UBA. Asesor en Transporte Aéreo en la Subsecretaria de Planificación del Transporte Interurbano e Internacional (Desde 20 de agosto de 2016); Municipalidad de Bulnes (Pcia. de Córdoba desde 2014); Euroatlantic Airwyas Transportes Aéreos S.A. (desde 2010); “Aerolínea Principal Chile S.A.” (Desde 2007 a 2014); “Todini Costruzioni Generali S.p.A.” (Desde 2006); “Aeropuertos Argentina 2000 S.A.” (2002/2005); “Cooperativa de Servicios, Vivienda y Previsión para Pilotos “Aviadores de Líneas Aéreas Comerciales” (Desde 1997 a 2014): "José Cartellone Construcciones Civiles S.A." (1995/2006); "O M SYSTEMS S.R.L." Desde 1994 a 2005); "Compañía de Comercialización Internacional Tradar S.A." (1986/1997); "Petrobras Internacional S.A.-InterBRAS" (1982/90); "CICA S.A. Industrias Alimenticias" (1982/87); (Vicepresidente Ejecutivo) Sud Atlantica Argentina Cía. de Seguros S.A. (1978-1989)

Citar: elDial.com - DC24AA 

Publicado el 23/02/2018 

 

 

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